公路作为最基础、最广泛的交通基础设施，是衔接其他各种运输方式和发挥综合交通网络整体效率的主要支撑，在综合交通运输体系中具有不可替代的作用。国家公路网作为我国公路网中最高层次路网，具有全国性和区域性政治、经济、国防意义，是国家综合立体交通网的重要组成部分。中央、国务院着眼于全面建设社会主义现代化国家，加快建设交通强国，印发了《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称《规划纲要》），作出构建现代化高质量国家综合立体交通网的重大战略部署，为新阶段国家公路网发展指明了方向，提出了要求。我们要紧紧围绕建设现代化高质量国家综合立体交通网，牢牢把握公路的基础性定位，着力优化结构、强化功能、完善布局、提升服务，推进国家公路网高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚强支撑。PART ONE一、公路交通发展取得历史性成就，为实现第一个百年奋斗目标提供了有力支撑改革开放四十多年来，我国公路交通运输发展取得了历史性成就，网络不断完善，结构不断优化，基本形成了以高速公路为骨架、国省干线为脉络、农村公路为基础的全国公路网，发展水平显著提升。公路网规模持续增加，2019年底全国公路总里程达到501万公里，是1978年的5.6倍。公路网结构不断优化，2019年底二级及以上公路里程达67.2万公里，是1979年的57倍，占全国公路总里程的比例由1.3%提高到13.4%。高速公路骨架逐步构建，显著提升了综合交通快速网服务效率20世纪80年代末以来，我国高速公路从无到有，规模从零到世界第一，实现了跨越式发展。1988年，我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车。2013年底全国高速公路通车里程达到10.4万公里，首次跃居世界首位。2019年底全国高速公路通车里程达到15.0万公里。高速公路网络服务覆盖水平大幅提升，覆盖了98.8%的城区人口20万以上城市及地级行政中心，连接了全国约86%的县（市、区），京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群已基本形成较为发达的高速公路网。高速公路的快速发展，大大缩短了省际间、重要城市间的时空距离，大幅提升了综合交通快速网服务效率。普通国省干线网不断完善，对经济发展和城镇化建设发挥了重要作用改革开放以来，在多轮科学规划的指导下，普通国省干线网络不断完善，通达深度不断提高。到2019年底，普通国道网规模达到25.7万公里，普通省道网规模达到约39万公里，已形成广泛连接全国县级及以上行政区、重要乡镇、产业园区、交通枢纽及旅游景区的普通国省干线网。技术等级结构显著改善，1981年国道网二级及以上公路占比仅为9.1%，到2019年全国普通国道二级及以上公路占比达到74.6%，东、中部地区接近90%。同时，普通国省干线的服务品质明显提升，路况水平不断改善，安全设施、便民服务设施等更加齐全，有效促进了沿线经济发展和城镇化建设。农村公路通达深度不断提高，为脱贫攻坚和乡村振兴提供了有力保障农村公路是覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施。新中国成立以来特别是改革开放以来，随着经济社会发展，我国农村公路经历了由少到多、由普及到提高、由低级到较高级的发展过程，农村公路的路网密度、通达深度、技术等级不断提高，农村交通运输的服务能力和服务水平不断提升，对解决温饱、消除贫困、促进农村经济发展和农民生活总体达到小康水平发挥了重要的先行作用。特别是党的十八大以来，全面推进“四好农村路”建设，新改建农村公路超过150万公里，实现所有具备条件的乡镇、建制村通硬化路的兜底性目标，初步形成了以县城为中心，乡镇、建制村为节点，遍布农村、连接城乡的农村公路交通网络，极大地改变了农村地区交通面貌，为脱贫攻坚和乡村振兴战略提供了有力保障。二、公路发展要锚定第二个百年奋斗目标，适应开启全面建设社会主义现代化国家新征程的更高要求构建新发展格局，顺应消费升级趋势，要求进一步完善公路基础设施网络，切实强化供给能力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。同时，随着消费不断升级，新模式新业态加快发展，消费对经济发展的基础性作用进一步增强。国内市场内需潜力不断释放，保障各类要素在国内各区域间自由高效流动显得尤为关键。交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业，是重要的服务性行业，公路是综合交通运输体系中规模最大、覆盖面最广，受益人口最多的运输方式，在构建新发展格局中具有至关重要的基础和保障作用。这就要求扭住扩大内需的战略基点，进一步完善公路基础设施网络，畅通“大动脉”，提升区域间主通道能力，完善“微循环”，加强公路网络对重要城镇、产业园区、旅游景区等经济节点的连接，优化供给结构，切实强化供给能力，畅通现代流通体系和国际物流供应链体系，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，助力筑牢国民经济循环底盘。实现高质量发展，满足人民群众对美好生活的需要，要求提升公路交通服务质量和效率党的十九届五中全会强调“十四五”时期经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”。我国已转向高质量发展阶段，社会主要矛盾发生变化，人民生活水平持续提高，人民群众对运输服务的品质要求也不断提高，从“走得了”向“走得好”“走得舒心”“走得放心”转变，多层次、多样化、个性化的出行需求和小批量、高价值、快速化的货运需求不断增加。满足人民群众对美好生活的向往，是交通建设发展的根本出发点和落脚点。运输需求层次的不断提升，要求在继续加快完善公路基础设施网络的同时，更加注重提升服务质量和效率，提供多样化、人性化、高品质的公路运输服务，提升对运输需求的适配性，支撑现代流通体系构建，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势，要求强化科技赋能，加快数字化发展，推动发展动力升级创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。党的十九届五中全会明确提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。《规划纲要》强调要注重科技赋能，促进交通运输提效能、扩功能、增动能。当前，新一轮科技革命正掀起产业变革的浪潮，数字经济、人工智能等新技术层出不穷，数字化、信息化正与各行业深度融合，交通领域的新业态、新模式和新技术不断涌现。这就要求公路交通抢抓重要发展机遇，注重科技创新赋能，加快数字化发展，促进前沿科技与公路交通的深度融合，争当新基建主力军，不断提高建设、管理、养护、运营的智能化水平，坚持走依靠创新驱动提升资源配置效率的发展之路，全面塑造发展新优势。统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，要求提高公路交通的安全保障能力和设施安全水平当前和今后一个时期，要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，加强国家安全体系和能力建设，确保国家经济安全，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。公路交通是国民经济循环的动脉，是保障粮食、能源、矿产等民生和战略物资运输，维护国际国内产业链供应链安全的关键环节，是有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的关键保障。公路交通安全也与人民生命和财产安全息息相关。统筹发展与安全，要求进一步强化国防通道布设，提高公路网络系统韧性，加强应急物流体系建设，增强公路交通的安全保障能力。同时，牢固树立安全至上的发展理念，加强安全生命防护工程、危桥（隧）改造工程和灾害防治工程等建设，提升公路基础设施安全水平。践行绿色发展理念，构建生态文明体系，要求建设绿色循环低碳的公路交通运输体系，促进公路交通运输与自然和谐发展生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，必须坚持绿水青山就是金山银山理念，深入实施可持续发展战略，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。这就要求牢固树立生态优先理念，将生态环保理念融入公路交通运输发展各方面和全过程，推广公路绿色建设和运营技术，坚持集约节约利用土地、岸线等资源，加强节能减排和生态功能恢复，建设绿色循环低碳的公路交通运输体系，促进公路交通运输与自然和谐发展。推进交通强国建设，构建综合立体交通网，要求推动公路与其他运输方式融合发展，全面提升综合交通运输网络的整体效率建设交通强国是以习为核心的党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大战略决策，是新时代赋予交通运输行业的历史使命。《规划纲要》提出“强化衔接联通，提升设施网络化和运输服务一体化水平，提升综合交通运输整体效率”；“促进交通通道由单一向综合、由平面向立体发展，减少对空间的分割，提高国土空间利用效率。统筹考虑多种运输方式规划建设协同和新型运输方式探索应用，实现陆水空多种运输方式相互协同、深度融合”。推进交通强国建设，构建综合立体交通网，迫切需要公路交通充分发挥比较优势，统筹集约利用通道资源、优化通道能力配置，进一步提高与其他运输方式之间的衔接转换效率，推动各运输方式一体化融合发展，促进综合交通运输体系的合理衔接和高效运行。三、准确把握国家综合立体交通网的布局理念和要求，用足存量、做优增量，优化完善国家公路网布局国家公路网作为国家综合立体交通网的主要组成部分，主要承担国际间、区域间、省际和城际间的公路客货运输，主要联结首都与各省省会、自治区首府和直辖市，通达所有地级行政中心和县级行政区，覆盖重要交通枢纽、口岸、旅游景区和战略要地，在国家综合立体交通网中兼具骨干性和基础性双重功能。目前国家公路网在多轮规划科学引领和有序推进下，基本适应当前我国经济社会发展需要，在满足国家政治、经济、社会、国防及人民群众出行需要方面发挥了重要作用，但与全面建设社会主义现代化国家的要求和人民群众对美好生活的向往相比，国家公路网主通道能力仍需提升、城市群地区互联互通还需加强、路网覆盖深度和网络韧性有待提高、与其他运输方式衔接协调还需进一步优化。《规划纲要》提出到2035年，基本建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，实现国际国内互联互通、全国主要城市立体畅达、县级节点有效覆盖，有力支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”；到21世纪中叶，全面建成现代化高质量国家综合立体交通网。优化基础设施网络布局，是构建现代化高质量国家综合立体交通网的核心任务和重要支撑。《规划纲要》对构建完善的国家综合立体交通网提出了布局理念和要求，明确要以统筹融合为导向，着力补短板、重衔接、优网络、提效能，更加注重存量资源优化利用和增量供给质量提升。国家综合立体交通网连接全国所有县级及以上行政区、边境口岸、国防设施、主要景区等。基本实现全国县级行政中心15分钟上国道、30分钟上高速公路。这为优化完善国家公路网布局提供了基本遵循。立足当前发展基础，着眼新发展阶段更高要求，要牢牢把握国家综合立体交通网布局理念和要求，按照“用足存量，做优增量”的思路，着力构建更加完善、更有效率、更高质量的国家公路网。一方面，要“用足存量”。在充分考虑提升既有设施能力、利用智能化及需求管理等手段提升存量资源潜力和服务品质的前提下，通过局部优化和适当调整，使既有路线功能更加完善、布局更加合理。这既体现了国家综合立体交通网的构建要求，也符合国家公路网的发展实际。另一方面，要“做优增量”。在充分挖掘存量资源潜力的基础上，强化对构建新发展格局、推动区域协调发展和新型城镇化、维护国家安全等国家战略实施的支撑和引领，按照构建现代化高质量国家综合立体交通网的目标要求，扩大优质增量供给，进一步系统优化完善国家公路网。畅通区域间、城市群间“大动脉”，有力支撑新发展格局构建公路交通是形成国民经济良性循环、构建新发展格局的重要保障。随着区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的深入实施推进，经济和人口向城市群、都市圈、大城市逐步集中，主通道和城市群等重点区域交通需求集聚趋势将更加明显。《规划纲要》结合未来交通运输发展和空间分布特点，提出按照“4极”“8组群”“9组团”之间的交通联系强度，加快建设高效率的“6轴、7廊、8通道”国家综合立体交通网主骨架，形成区域间、城市群间、省际间以及连通国际运输的主动脉。在国家公路网中，国家高速公路侧重于提供高效率、高品质的运输服务，发挥“大动脉”和主干线作用，主要承担区域间、城市群间、省际间的快速客货运输需求。近年来主通道交通量持续快速增长，部分国家高速公路路段车流量已经饱和，拥堵现象频繁，通行能力和运行效率亟待提高。优化国家公路网布局，要重点提升区域间、城市群间国家高速公路通道能力和服务水平，强化城市群核心城市之间国家高速公路的顺直便捷联系，进一步畅通“大动脉”，提升国家公路主通道的服务效率与应急保障能力，实现区域间、城市群间“多通道联系”，交通繁忙、城镇密集、人口集中地区“重要通道多路线”，空间联系更加高效，有力支撑新发展格局构建。提高城市群、都市圈地区网络化水平，适应和引领新型城镇化发展格局我国正处于城镇化快速发展阶段，未来将构建形成城市群—都市圈—中小城市—特色小镇协调发展的新型城镇化空间格局框架。《规划纲要》提出要推进城市群内部交通运输一体化和都市圈交通运输一体化发展，构建便捷高效的城际交通网，基本实现城市群内部2小时交通圈，打造1小时“门到门”通勤圈。要着眼于适应和引领未来新型城镇化发展格局，着力推进形成网络更加完善的国家公路网布局。一是强化城市群内部重要节点间的联系，增强城市群国家公路网络的便捷性和可靠性，有力支撑2小时交通圈构建。二是要结合城市规划和未来发展趋势，着力完善中心城市国家公路网络，增强中心城市辐射带动作用，提高路网衔接转换效率，高效服务都市圈1小时通勤需求。三是加强中小城市和县城对外联系，实现全国市地级行政中心和城区人口10万以上市县的县级行政中心30分钟上国家高速公路、所有县级行政中心15分钟上普通国道，便捷服务基本覆盖全国，极大增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。增强路网对旅游等新型消费的服务支撑，顺应消费升级新趋势当前随着消费不断升级，消费对经济发展的基础性作用进一步增强。交通运输对于形成强大国内市场、健全现代流通体系具有至关重要的作用，对旅游等新型消费的服务支撑效果明显。《规划纲要》在推动交通与旅游、现代物流、装备制造等相关产业深度融合发展等方面提出了明确要求。国家公路作为国家综合立体交通网的重要基础，要顺应消费升级新趋势，推动国家公路与旅游业、制造业、商贸物流业等关联产业深度融合，进一步强化国家公路网与AAAAA级景区、国家级风景名胜区等重要景区以及重要产业基地、物流园区的有效衔接，全面支撑国家旅游风景道建设，拓展新业态、新模式发展空间。强化路网系统韧性和安全性，提高保障国家安全和应对风险的能力安全是交通强国建设中重要的价值取向，《规划纲要》从国家安全和系统韧性两个方面提出了强化国家综合立体交通网安全保障能力的发展要求。要统筹发展和安全，着力形成安全可靠、保障有力的国家公路网布局。一是要全面贯彻落实总体国家安全观，强化沿边沿海公路布局，加快打造串联沿边沿海地区的国家公路通道，显著提升快速机动保障水平，有效提高保障国家安全能力。二是要重点完善灾害频发、地理自然阻隔、迂回绕行严重区域的国家公路网络布局，加快推进多通道、多路径建设，强化国家公路网的系统韧性和应对各类重大风险能力，提高路网运行的安全性和可靠性。按照构建国家综合立体交通网的要求，统筹考虑发挥各种运输方式比较优势和综合交通运输整体效率，经系统优化和研究论证，到2035年，国家公路网规划规模46万公里左右，约占未来全国公路网的7.7%，这一比重与美国、日本、德国等发达国家大致相当。其中，国家高速公路网16万公里左右，由7条首都放射线条横线及若干条地区环线、都市圈环线、城市绕城环线分钟上国家高速公路；普通国道网30万公里左右，由12条首都放射线条横线万公里，基本实现全国县级行政中心15分钟上普通国道。各省（区、市）应加快优化完善省级公路和农村公路规划，合理确定规划目标和建设规模，与国家公路网布局规划做好衔接。尤其是在地方高速公路规划建设中，各地应统筹考虑资源禀赋和要素约束，充分挖掘存量资源，合理把握高速公路规划规模和建设节奏，严守债务风险底线。四、强化融合衔接、注重创新驱动，统筹推动国家公路网高质量发展我国已转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。《规划纲要》提出了推进综合交通统筹融合发展的重点领域，以及推进综合交通高质量发展的主要任务。国家公路网作为国家综合立体交通网中可达性最好、方便性最高、个性化最强的网络，是衔接其他各种运输方式和发挥综合立体交通网整体效率的主要支撑，在做好科学论证、稳步有序推进规划实施的同时，需要更加强化与其他运输方式的一体化建设实施，更加强化与国土空间规划和相关产业的融合发展，更加注重依靠科技、数据等新生产要素培育新动能，更加注重绿色集约发展和治理能力提升，坚持走依靠创新驱动提升资源配置效率的发展之路。强化国家公路网与其他运输方式的一体化融合立足公路技术经济特征和与其他运输方式的比较优势，推进国家公路网与其他运输方式网络的有机衔接、优势互补和融合发展，提高综合立体交通基础设施网络的整体性、协同性。一是加强运输枢纽的一体化衔接。加强国家公路对铁路站、机场、港口等枢纽节点的衔接，扩大铁路、水运、民航运输服务范围，有力支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”建设。二是协同推进综合运输通道的一体化建设。节约集约利用通道线位资源，开展重要的江河、海湾跨越通道以及特大城市、大城市和城市密集区的公路与铁路、轨道交通共用通道的规划建设，探索综合运输通道线位、桥位资源集约利用、合理利用的模式和途径，促进综合交通线位、桥位资源共用共享。三是推动城市群道路网络的一体化构建。加强国家公路与城市道路的高效对接，推动规划建设统筹和协同管理，城区路段灵活采用、合理选用技术标准，绕城路段和穿城路段系统优化布局，减少对城市的分隔和干扰。强化国家公路网与国土空间规划和相关产业的融合发展一是在国家公路网布局规划及建设项目前期工作开展过程中，积极对接国土空间规划，做好国家公路线位与“三区三线”的协调衔接，实现线位资源的有效预留。二是强化国家公路与旅游业深度融合发展，提升国家公路对重要旅游景点景区的服务能力，丰富拓展国家公路服务区、沿线配套设施服务功能，注重与公路沿线自然景观、历史人文等融合设计。更加注重依靠科技、数据等生产要素培育新动能注重科技创新赋能交通发展，推动新一代信息技术、人工智能、新材料等前沿科技在国家公路上的深度应用。一是按照“系统谋划、稳妥有序，试点先行、总结推广，标准引领、产业发展”的方针，稳妥有序推进国家公路基础设施智慧升级，大力发展“新基建”，打造技术可靠、运行安全、管理规范、服务优质的一流智慧公路设施。二是推动国家公路基础设施与信息网融合发展，加快实现国家公路网规划、设计、建造、养护、运行管理等全要素、全周期数字化，加快布局建设全方位公路交通感知网络，构建先进的交通信息基础设施。三是加强国家高速公路电子不停车收费系统（ETC）数据、省际不停车收费系统数据、导航数据、手机信令等各类相关数据挖掘和融合应用，构建载运工具、基础设施、通行环境有效互联的交通控制平台，提升数字化管控和科学决策水平。更加注重绿色集约发展和治理能力提升一是加强资源集约节约利用，挖掘存量资源潜力，提升设施使用效率，改扩建公路和升级改造工程要充分利用原有设施。推进科学选线选址，避让基本农田、严守生态保护红线，提高用地用海效率。二是加强国家公路沿线生态环境保护修复和路域环境改善，将生态保护理念贯穿到公路规划、设计、建设、养护和运营全过程，积极推行生态环保设计，推广使用低污染、可循环建筑材料和施工工艺等，切实降低对生态环境影响。三是按照交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求，提升中央对国家公路的宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、路网运行监测和协调的能力和效率，加快建立健全以大数据、信用信息共享为基础，以法律法规和标准规范为引领，全面适应国家公路网高质量发展的体制机制。作者 公路组 主要执笔人：任锦雄、王太、石良清、马俊、马骥、张金发、王恒斌、饶宗皓、王宇、徐华军、肖春阳、崔姝、黄谦策划 常亮