（1985-），女（汉），陕西西安人，中国矿业大学（北京）文法学院博士研究生，研究方向：行政管理。
摘要：在全球化、后工业化进程中，环境问题的日益严峻、政府治理效果的不佳与多元社会力量参与治理的诉求等，促使政府、企业、非政府组织、社区、公众等多元主体的合作治理成为应对复杂环境问题的新方案。面对跨域环境问题的共生性、外溢性与流动性等特征，为了有效地将多元行动者组织起来，应建构区域行动者网络这一新型的社会治理结构。亦即，只有打破现有官僚体制的封闭性并突破现有行政区划的界限，才能实现区域环境合作治理的良好局面。在生态文明建设新时代，区域行动者网络的建构既是国家机构改革与行政管理体制改革的重要组成部分，也是提高国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。
20世纪后期以来，伴随着全球化、后工业化进程的不断加快，大量有关交通运输、资源开发、环境保护、灾害应对、流行病防范、基础设施建设等的跨域性公共问题不断涌现。跨域公共问题的治理不仅打破了现有行政区划的界限，同时也远远超出了政府自身的行政能力。面对日益严峻的跨域性环境问题，作为区域治理主导者的地方政府，如何与企业、非政府组织、社区、公众等其他社会力量保持良好的合作关系，以避免“公地悲剧”“搭便车”等集体行动困境的发生，是当前学术界的热点性研究议题。在现有的研究中，尽管研究者从不同角度提出了大量有关区域环境合作治理的政策建议，但这些研究大都集中在法制化、市场化与社会化的策略性探讨，缺乏对如何将多元行动者有效组织起来的思考，因而，也就致使生态环境处于在改善与恶化间左右徘徊的怪圈中。可以说，当前环境治理的窘迫在于工业社会的官僚体制并未发生实质性改变。走向生态文明建设新时代，要求我们建构的是能够适应多元主体合作治理的新型合作制组织，这一新型合作制组织的结构基础是能够体现多元治理主体平等、共在、信任与互惠关系的行动者网络。将环境治理的合作行动引入到组织变革层面，既可以深入理解以传统官僚制组织为基础的社会治理模式所存在的诸多弊端，也可以为建构适应生态文明新时代的社会治理结构提供理论依据与现实可行性行动方案。
现代社会是由无数个组织所构成的，在人类生产、工作、学习、交往等社会生活的方方面面，组织无处不在，无所不包。因而，现代社会也是一个高度组织化的社会。组织作为人类集体行动目标得以实现的方式，既是人类理性实践的产物，也是人类精心设计的行动体系。然而，人类社会的发展实践已经证明，组织在以专业化、技术化和效率化等方式促进社会发展的同时，也对社会造成了诸多负面影响，于是“越来越多的人将困扰当代社会的许多痼疾归咎于组织”。在社会治理领域，作为现代组织典型形态的官僚制组织，尽管在工业社会的治理活动中发挥了极其重要的作用，但是，20世纪后期以来，随着社会的发展以及社会治理事务复杂性与不确定性的高度增长，官僚制组织却因协作治理效果的不佳而饱受诟病。“在全球化、后工业化进程中，作为协作系统的组织遇到了‘协作失灵’的问题，这意味着人类赖以开展社会活动的组织正在面临着根本性的变革压力。”面对日益严峻的环境问题，建立在官僚制组织基础上的环境协作治理模式也在日渐式微，这就要求我们在对以官僚制组织为基础的环境协作治理模式进行深入系统反思的前提下，重构适应生态文明建设新时代的组织形式及与之对应的社会治理模式。
需要指出的是，我们之所以将与官僚制组织相适应的环境治理模式命名为“环境协作治理模式”，是按照张康之教授对“合作”概念的考察而作出的界定。张康之教授指出：广义的“合作”包含了“互助、协作与合作”三个层面，“互助是合作的低级形式，属于感性化的合作。协作的层次要高一些，是建立在工具理性意义上的，具有形式化的特征，主要是以分工为前提，其功能表现为行为主体间的职能互补。我们所说的狭义的合作应当是基于实践理性的合作，它是一种在共同行动中扬弃了工具理性的行为模式。”我们知道，马克斯·韦伯所设计的官僚制组织“是一种建立在合理—合法权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织体系，它拥有一整套严密的程序化的命令—服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好行事，因而能够使组织以一个整体出现，并能够使管理技术效能最大化，从而实现高效率”。因而，适应于现代官僚体制的社会治理模式是协作而非合作。在环境协作治理模式中，政府是环境治理权力的唯一“合法化”执掌者，有关水土保护、生态修复、污染控制、传染病防范等环境治理的各项工作，都是在政府严格的制度管控下加以组织和实施的。
然而，近年来，因大气污染、水土污染、农药污染、辐射污染以及固体废弃物污染等导致的各类环境危机事件，已经深刻地表明，作为工业社会组织典型形态的官僚制及与之对应的环境协作治理模式正在走向失灵。在现有的官僚体制中，各级政府是在行政区划的基础上开展和实施行政管理活动的，因而，建立在地域分割基础上的“行政边界”成为各级政府在开展行政管理活动中所持有的基本理念。尽管“行政边界”的设立在理顺政府行政职能、界定政府行政范围以及促进国家稳定与经济社会发展等方面起到了积极作用，但在现实的行政管理过程中，“行政边界”却日益演变为“社会治理权力垄断的边界”与“地方政府利益冲突的边界”。“在哲学的意义上，如果在一事物与它事物之间厘定边界、作出区分时，也就意味着既是作出了区别、排除，也是以否定的形式建立起了联系。或者说，使本来被认为联系在一起的事物得以区分开来，也同时使没有联系的事物因确立边界而相邻。”因而，在具体的环境治理过程中，“行政边界”的设立不仅导致了地方政府各自为政、资源恶性竞争与地方保护主义盛行等不良行政现象的发生，同时也造成了“公地悲剧”“搭便车”等环保集体行动困境的发生。
就政府与社会的关系而言，“行政边界”也是作为行政管理主体的政府与作为行政管理客体的社会之间的分界线。在以官僚制组织为基础的环境协作治理模式中，政府因掌握着环境治理的垄断权而居于环境治理的中心位置，企业、非政府组织、社区以及公众等社会力量则被排斥到环境治理的边缘位置。也就是说，在中心化、权威化与等级化的环境治理体系中，政府与社会之间存在着严格的权力治理界限。为了避免因资源掠夺所造成的生态破坏与环境污染进一步恶化，理论家们在竞争性思维的指导下，设计了一系列以法律、政策为基础的制度主义契约化治理方案，以将人们之间的对抗行为转化为竞争行为。然而，在竞争社会中，契约化的社会治理原则与制度主义公共行政的逻辑，其实质是政府“法治化”治理思维的体现。在现实的环境治理活动中，“法治化”治理思维不仅造成了精英统治与权力腐败的混乱局面，同时，更是在一定程度上加剧了对公众参与环境治理机会的限制。正如詹姆斯·古斯塔夫·斯佩思所言，“如今在美国，金钱让政府步履蹒跚，；为了更好地服务于经济利益，政府将注意力放在短短几年的选举周期上，缺乏长远眼光，加之环境政策薄弱无力，公众信息传达不畅，公众话语权极度缺乏，更让政府走不对路。”
在“中心—边缘”的环境治理体系中，由于对公众环境知情权、环境政策制定权与环保参与权等方面所做的诸多限制，导致了公众在面对核电厂、化工厂、污水处理厂、垃圾焚烧厂等建筑项目建在自家附近时，“会毫无道理地高估来自环境风险的潜在危害，并且采取与该风险非常不相称的行动”。例如，前几年发生在厦门、宁波、云南等地的PX事件、广州番禺事件、江苏启东事件等，都是因环境治理体系的封闭性所导致的环境抗争行为。与此同时，为了避免邻避事件所带来的社会失序风险，政府往往选择的是制度化的控制策略。之所以这样，是因为“工业社会是一个组织化的社会，在这个社会中，组织成了社会控制的工具，而且，社会控制也反映在了组织之中。也就是说，组织的控制包含两个方面：其一，是对自身的控制；其二，是对环境的控制。工业社会的组织正是通过这两个方面的控制去实现组织目标的”。在近代以来的官僚体系中，无论是对组织自身的控制还是对外界环境的控制，所依靠的都是制度化的治理方式与技术化的治理逻辑。正如克罗齐耶所言，“人们热衷于制定规则，着魔于行政管理的控制，迷恋于一切合法但却无力的权威，这一切业已登峰造极，而问题的症结就在于此。”也就是说，在现实的环境治理过程中，通过法律的社会控制本身意在减少环境问题的发生，然而，这一控制化的治理方案不但没有减少环境问题，反而将人类引入到环境危机事件频发的风险社会中。
面对经济发展所付出的惨重环境代价，人们往往寄期望于科学技术的提高与环境技术专家的意见来预防并解决各类环境问题。然而，“就像层级制和对专家意见的顺从只能阻碍科学问题的解决一样，行政等级制及其对专家意见的顺从只能阻碍政策和政治问题的解决”。这是因为，一方面，环境技术专家将环境问题视为了经济问题，认为只要采用成本—收益分析、环境风险分析、环境审计、环境绩效评价等一系列可计算、可量化的手段，就能从根本上预防生态破坏与环境污染的发生。事实上，“成本—收益分析的实质是影子定价”，采取可量化的短期货币成本与风险分析，并不能确定大型工程项目对生态环境所造成的潜在危害。另一方面，通过科学技术的提高来应对环境问题的做法，除了可能会造成类似于核污染等巨大的环境灾难外，技术本身在市场化过程中就存在着很大的局限性，因为“企业在生产产品时是否开发或利用环境技术，主要取决于费用对成本的关系。对家电产品进行包装时，一般利用泡沫塑料。如果换成纸包装，就会涉及到安全及成本问题，还有一种宣传效果在里面，即是否让消费者知道你对环境问题足够重视，这些因素都需要综合考虑。成本过高就很难做到普及”。此外，在全球范围内，由于早先发展的西方发达国家掌握着先进的环境治理技术与经验，因而极易导致后发展国家在引进环境技术的过程中环境治理话语权的丧失与环境技术创新性的缺失。环境治理的实践经验已经证明，专业化的环境治理方式是一个无涉价值的技术领域，所体现的是“去道德”化的工具理性治理原则。因而，依靠环境技术的提高与环境技术专家的意见，并不能从根本上防止环境污染并保护人的生命健康。
应当承认，在以官僚体制为基础的环境协作治理模式中，环境管理的专业化、技术化与制度化追求在环境事务的科学管理、环境污染的防治、环境破坏行为的惩戒、环境资源恶性竞争的防范等方面起到了积极的作用。但是，与之对应的“主客体二分”观念、“有界化”行政管理方式以及基于技术和制度的控制主义逻辑，不仅造成了环境管理机构与环境技术专家垄断环境治理权力的局面，同时，也在很大程度上造成了环境公平、正义等政治民主价值的丧失。可以认为，当前我们所面临的环境治理危机，其实质是因官僚体制的封闭性所导致的公共行政民主危机。为了促进生态命运共同体的构建，为了给子孙后代留下天蓝、地绿、水清的良好生态环境，要求我们必须在现实的环境治理过程中，将环境治理从纯粹的科学技术问题还原为民主政治问题。由于环境治理的民主化是以政府、企业、非政府组织、社区、公众等多元主体的合作治理为基础和前提的，因而，在跨域环境治理中，只有建构区域行动者网络这一新型的社会治理结构，才能将多元化的行动者有效组织起来。
环境治理的民主化路径也是一条从根本上超越官僚体制的社会变革路径。通过环境治理的民主化路径促进社会治理结构的根本性变革，既需要我们立足于全球化、后工业化的历史转型期，也需要我们立足于生态文明建设新时代的历史背景中。党的十九大报告提出的“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，已经深刻地表明，走向生态文明建设新时代，每一个社会成员都是环境保护与环境治理的积极行动者。因而，为了有效地将每一个社会成员都组织起来以促进生态文明建设的顺利进行，还要求我们必须建构一种能够替代传统官僚制组织的新型组织。关于这一新型组织的构想，张康之教授指出，“官僚制组织在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下不仅不能组织起有效的行动，反而处处束缚了人的行动的手脚。因而，我们不得不对官僚制组织的替代形式作出构想。事实上，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，人们赖以开展社会活动的组织形式必然要实现从官僚制组织向合作制组织的转型”。我们认为，张康之教授所提出的合作制组织构想，是适应生态文明建设新时代环境治理要求的新型组织模式。
就社会治理变革而言，从官僚制组织向合作制组织的转型体现了整个社会治理结构所发生的根本性变革。在政府组织内部，合作制组织的生成意味着金字塔式的“命令—控制”等级结构被打破；在整个社会层面，合作制组织的生成意味着整个社会治理结构从“中心—边缘”的线性结构向多中心抑或无中心的网络结构转型。由于合作制组织所拥有的社会治理结构是能够体现多元主体合作共治的“行动者网络结构”，因而，“行动者网络结构”的生成不仅会打破传统公共行政因地域分割所造成的“行政边界”，同时也会消融以往因“主客体二分”行政理念所造成的社会治理边界。可以说，合作制组织的生成所体现的是一个打破官僚体制封闭性并促进社会治理体系开放性的历史过程。在由多元行动者所构成的“行动者网络结构”中，政府、企业、非政府组织、社区、公众等都是网络结构上的一个个节点，每一个节点之间并非传统的管控关系，而是平等、共在、信任与互惠的行动者关系。这样一来，就能够保障每一个社会成员在自觉、积极、主动加入生态文明建设过程的基础上，促进生态命运共同体的建构与环境公平、正义的普遍实现。在生态文明建设新时代，“合作制组织”以及“行动者网络结构”的生成，意味着人类即将步入的后工业社会是一个“开放的”“去等级化”与“去中心化”的合作社会，是真正的、实质性民主到来的历史时期。
需要指出的是，“行动者网络”的概念源于20世纪80年代左右以拉图尔、卡龙、劳等为代表的科学知识社会学家（巴黎学派）所提出的“行动者网络理论”（actor-network theory，简称ANT）。该理论从后现代主义的研究视角，强调由多元“行动者”所结合成的“网络”在解决复杂动态社会问题中的重要性。尽管该理论提出的最初目的是为解决传统社会学和科学哲学中有关自然和社会、主观和客观、科学和政治等二元对立划分所造成的一系列问题，但由于“行动者网络”的概念能够客观准确描述人类集体行动的集结方式，因而也常被作为组织问题与社会治理问题的分析工具。正如Manju K. Ahuja与Kathleen M.Carley所言：“网络结构被设计成在处理任务中的灵活性和适应性，网络结构不同于官僚结构，官僚结构强调对问题处理过程中所组合成的一组固定关系，而网络组织则致力于对特定问题解决的探索。”在特定问题的解决过程中，网络结构不仅能够有效地集结多元行动者，同时，网络结构中的“行动者是自由和自主的，他们用自由、自主的行为诠释了组织的属性，阐释了组织的功能和描绘了组织的社会责任”。也就是说，“行动者网络结构”的最大特点是位于网络节点上的每一个行动者地位的平等性及其行动的独立性和自主性，因而，以“网络结构”为基础的合作制组织的本质特征是合作与开放。也正源于此，才使得“行动者网络结构”成为适应环境合作治理的全新结构形态。
在环境治理领域，我们所建构的这一能够有效组织多元行动者加入生态文明建设的“行动者网络”，是以张康之教授为代表的国内行动主义学者在立足于工业社会向后工业社会转型的时代背景下探索出的一条从根本上超越官僚体制的公共行政民主化治理路径。尽管自20世纪后期以来，面对官僚制组织在社会治理领域所带来的诸多问题，新公共行政运动、新公共管理运动、新制度主义以及后现代主义等不同学派的理论家们分别从不同角度进行了猛烈的抨击。例如，新公共行政运动聚焦于对传统官僚制所崇尚的效率至上、价值中立与非人格化等原则的反思和批判，主张政府应关注公共行政的“公共性”、社会公平和社会正义等价值理念；新公共管理运动则主张以“企业家精神”改革政府，并强调通过借鉴私营部门的竞争机制和顾客驱动的管理模式，来打破严格等级控制所带来的诸多弊端；新制度主义则围绕传统官僚制过于重视法律、政策、规则等正式制度的原则加以批判，认为文化、伦理、道德、认知等非正式制度对行动者的影响同样重要；而后现代主义则通过对伦理、正义、责任等价值因素的强调，提出了对现代官僚制加以全面解构的思想。不难看出，各种改革与批判的声音都是鉴于公共行政的非民主化现实，围绕如何实现分权、公众参与和社会自治等民主化路径加以进行。然而，无论是新公共行政运动、新公共管理运动还是新制度主义，都是在官僚体制的既有范式下进行的，因而，他们即使提出了一系列的民主化社会治理改革方案，但都始终未能超越“中心—边缘”的线性治理结构。换而言之，他们所提出的有关民主化社会治理方案，只是形式上的民主方案，是无法从根本上促进社会治理体系开放性的充分实现。
与之不同的是，后现代公共行政则从反对工具理性主义与实证主义的角度出发，提出了挣脱规则对人行动的束缚、解构科学话语霸权、破除官僚制组织及其对效率的迷信、以及非领域化、他在性等反叛传统公共行政的非正典化方案。正如法默尔所言，“公共行政理论是现代性的一个范式典型。现代性的主体中心化和主体不受约束的观点参与了一种认识论谋划——在那里，真理和价值需要以自我为基础——这一谋划已经在公共行政理论中导致了理性化和理论化的诸多独特特征。许多公共行政理论把启蒙运动所欢呼的理性化精神具体化：如韦伯所描述的计算或工具理性、哈贝马斯所描述的目的理性的理性化。这一理性化就体现在想依据科学和技术路线发展公共行政学科的尝试中，也体现在想把资本主义的价值纳入官僚企业的尝试中。”尽管后现代主义并未明确提出替代传统官僚制的组织方案，但它作为一种反叛力量，极大地冲击了以官僚制组织为基础的传统公共行政模式。令人可喜的是，在这场声势浩大的公共行政民主化运动中，国内学者张康之教授提出了公共行政的行动主义这一适应后工业社会的新型合作治理模式。公共行政的行动主义以对传统官僚制及制度主义公共行政的解构和批判为基础，强调将多元主体的合作行动置于社会治理的中心位置，并以对具有独立性、道德性和他在性的行动者归来的强烈呼吁，来消除因传统官僚体制封闭性所带来的诸多弊端。此外，在行动主义的视野里，能够适应多元主体合作治理的组织及其结构形式是“合作制组织”与支持合作的“行动者网络结构”。“所以，在走向后工业社会的过程中，合作利益将实现对剥削利益的替代，而且，对合作利益的追求，显然是无法让官僚制组织来承担的，而是需要建构起全新的合作制组织去促进合作利益和保证合作利益得到实现。”
行动主义之所以将“合作治理”“合作制组织”以及“网络结构”作为适应后工业社会治理的理论构想，是因为自20世纪80年代以来，在西方国家大规模的私有化改革运动中，非政府组织、社区与公众等多元社会自治力量得到了快速的成长。面对日益多元化、多样化的治理需求与危机事件频发的治理现实，政府、企业、NGO、社区以及公众等多元主体的合作治理已经成为社会治理的必然发展趋势。行动主义视野下有关合作治理的理论构想，不仅是一条从根本上超越官僚体制的社会变革路径，同时也是一条从真正意义上实现公共行政民主化的治理路径。尽管在社会自治力量的成长过程中，学术界提出了“参与治理”这一民主化的社会治理方案，但以政治—行政二分框架为前提基础的、致力于行政效率至上的官僚体制，是无法从真正意义上实现公共行政民主化的。正如《自由生态学：等级制的出现与消解》一书所指出的，“环境的、经济的和政治的衰败，始于人类等级制地组织其自身的那一刻。换句话说，在等级制被废除和人类创建一种更明智、可持续和平等的社会结构之前，我们时代所面临的困境将会延续。”这就告诉我们，在生态文明建设新时代，为了避免因官僚制组织而造成环境治理诸多痼疾的延续，必须将环境治理变革的着力点放在组织模式的变革上，即通过“合作制组织”与“行动者网络结构”的建构来保障环境合作治理模式的顺利进行。由于环境合作治理能够让政府和多元社会力量以平等、合作和互动的关系模式促进环境公共利益的普遍实现，因而，其所造就的将是一种实质而非形式上的民主政治。
西方生态政治理论学者德赖泽克指出：“环顾当今世界，我们会发现，在环境保护和污染控制方面取得最大进展的国家都是民主实用主义最普遍的国家……作为一种话语，民主实用主义承认公民是基本的实体和公民间平等的自然的关系。但实际上，这种平等的理性辩论的形象被权力和策略的广泛使用和政府维持经济信心的主导性需要所严重扭曲了。”尽管德赖泽克所指出的民主实用主义依然是适应于官僚体制下的形式化民主方案，但其所阐释的观点无疑说明了环境治理的民主化路径在环境保护和污染控制中所发挥的积极作用。“关于能否在公共行政的过程中实现民主的问题，实际上是一个社会治理体系结构变革的问题，即如何使它从一个控制体系转化为一个服务体系，具体地说，是一个如何把少数人通过行动控制多数人转化为人人都参与行动的问题。”在以官僚制为基础的环境治理过程中，环境治理体系因被少数人控制而难以促进多元社会力量的有效参与，因而，在生态文明建设新时代，我们所倡导的环境合作治理是一条以民主化的方式促进生态文明建设的路径。环境治理的民主化路径就是要在摒弃官僚制的基础上，促进整个社会治理结构的根本性变革。
从理论上看，我们之所以将环境治理研究的重心放在能够促进集体行动目标得以实现的组织及其结构，是因为“组织本身就是一个复杂的社会过程集合。……个人行动者既受制于现存结构，也利用和修改它。”也就是说，在组织中，“结构—行动”二者之间是相互影响的关系，结构既会深刻地影响组织成员的行为，同时，组织成员也会因组织任务的需要而对组织结构加以改变。正如斯科特和戴维斯所阐释的那样：“社会结构的延续性取决于人们在其中的行动再生现行模式的程度。社会结构由规则或模式（行为模型）和资源（包括物和人）构成，后者从适用于它们的模式中获得意义与价值。一方面，行动总是发生在规则和资源的现有结构之内——结构为行动提供了背景；另一方面，行动再生或改变现有结构——结构源于人类行动。”因而，在以控制导向为基础的等级结构中，由于价值中立的任务执行要求，导致了行动者独立性、自主性与能动性的丧失。与之不同的是，我们所建构的合作制组织将是一个随具体环境治理任务而变动的网络结构体系，由于合作制组织及其网络结构本身是在适应人行动的独立性前提下加以设计的，因而，网络结构体系将以高度的灵活性促进每一个行动者在生态文明建设中积极性、主动性与创造性的最大发挥。此外，“由于合作制组织以全新的网络结构取代了以往组织的线性结构，也必然会使组织间的关系、组织的运行机制、组织的制度模式和行为模式等方面发生根本性的变革。进而，使组织的性质发生根本性的变革。那就是，使组织从统治目标或管理目标转向服务目标，由控制体系或协作体系转向合作体系。”
由于环境问题具有共生性、跨域性和流动性等特点，因而，在现实的环境治理过程中，区域合作治理应成为应对复杂环境问题的基本方式。也就是说，面对日益严峻的跨域性环境问题，为了能够有效地将政府、企业、NGO、社区、公众等多元行动者组织起来，应以区域行动者网络的建构作为环境合作治理的出发点。在这里，我们可以将区域行动者网络看成是地理位置相近的多元行动者为有效处理生态环境问题所形成的相互依赖的“组织域”。在组织研究中，“组织域是一个重要的媒介，发挥着联结组织结构与行为研究和更大范围的社会结构与过程研究的作用”。因而，以区域行动者网络的建构为环境合作治理的出发点，可以在实现区域生态环境良好治理的基础上，促进更大范围内多元行动者网络联动整合机制的形成。正如德赖泽克所言，“孤立的个人已无法应对社会和经济难题中渐增的复杂性，这些问题必须依靠大量人员的协作来解决。应对复杂难题的最好办法，是把难题变成较小的集合或者更小的子集。每一个子集应该被安排给个人或小的集体去寻求解决方法。随后，这些部分的解决方法可以被整合成针对复杂难题的整体性解决方案。”此外，就社会治理领域中的组织变革而言，多元行动者网络既是后工业社会的治理结构，也是与合作治理相适应的合作制组织的结构形式。
当前，我们正处于从工业社会走向后工业社会的转型期，在社会自治力量还未充分成熟的条件下，作为现代政府典型形态的官僚制组织依然在社会治理中发挥着极其重要的作用。因而，在现实的环境治理中，地方政府间的协作成为应对跨域环境问题所普遍提倡的做法。在此过程中，跨域环境管理协调机构、跨域环境保护合作联席会议办公室、跨域环保合作小组等有关区域生态环境保护的“任务型组织”也纷纷成立。例如，近年来，长三角地区的地方政府积极开展环保合作，他们在签订《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》的基础上成立了环境保护合作联席会议办公室这一专门处理区域生态环境问题的“任务型组织”。在这里，我们之所以将地方政府间为协调处理跨域性环境问题所设立的机构界定为“任务型组织”，是因为该类组织作为政府临时设立的机构，主要用来解决与人类生存息息相关的重大、紧迫且治理难度相对较大的非常规性生态环境任务。正如国内“任务型组织”研究的开创者张康之教授所指出的：“非常规任务总是那些一次性出现的、不具有重复性的任务，这类任务在每一次出现的时候，除了具有形式上的紧迫性之外，在内容和性质上也都是全新的，是常规组织在既有的程序下无法解决的，常规组织承担任务的经验也不适用于处理这类任务。”此外，在应对由自然灾害、生产事故、交通安全、违法排污等原因所引发的突发性环境事件中成立的抗灾救灾组织亦属于任务型组织的范畴。由于任务型组织主要用于解决特定的非常规任务或突发性任务，因而，它“因任务的出现而设立，又因任务的完成而解散”。在环境危机事件频发的风险社会中，我们应注重发挥任务型组织在环境问题预防以及突发性环境事件处理中的作用。
（注：A1、B1、C1、D1 节点代表地方环保部门；其它节点代表企业、NGO、社区、公众等其他行动者）
“对人为灾害和自然灾害的应对与预防是非常复杂的问题，通常需要具备既相互均衡又相互竞争的多学科能力，同时，对灾害问题的解决也并非只是某一政府命令的权限。”也就是说，环境治理任务的复杂性使得单凭某一行政区域内政府自身的力量无法完成，必须通过跨域政府间的协作来共同应对复杂的环境治理任务。在工业社会向后工业社会转型的历史进程中，跨域环境治理的任务型组织作为一种有效预防和应对突发性环境事件的组织形式，呈现出以下明显的适应性与优越性：其一，环境治理任务型组织超越了地方政府的行政边界，是跨地区地方政府间平等地开展环境治理行动的组织形式。在任务型组织中，政府“组织间的合作关系在本质上是持续开放的，开放是标志合作的指导原则，同时还包括着诚实、信任和相互尊重。除此之外，这种合作是相互联系演变的结果”。其二，为了有效避免自然资源开发中的浪费行为以及地方政府间不合理的竞争行为，任务型组织在跨域环境治理中发挥着协调与链接作用，它强调在促进区域经济、社会和生态协调发展的基础上整合区域环境资源，并秉持在公正、平等、协商与信任的基础上处理一切环境问题。其三，正是源于解决特定环境治理任务的需要，才使得任务型组织相较于政府常规组织，更具开放性、灵活性与动态性。其四，由于在任务型组织中，其成员的责任意识、创新精神、服务理念及内在伦理道德在任务的解决中发挥着关键作用，因而，任务型组织既是一种非等级制的组织，也是一种非控制导向的组织。综上所述，在跨域环境治理过程中，跨地区不相隶属的地方政府以及地方政府部门之间的协作是在超越官僚体制以及传统行政区划界限的基础上所形成的纵横交错的关系网络。因而，跨域环境治理任务型组织的建立，也意味着政府间治理网络的形成。
尽管跨域环境治理任务型组织与政府间的治理网络，所体现的依然是基于官僚体制的制度主义公共行政逻辑，但是，在当前我们所处的从工业社会向后工业社会转型的时期，在各种社会自治力量还未充分成熟的背景下，任务型组织不失为一种有效应对跨域环境问题的组织形式。环境治理任务型组织因打破了地方政府“行政边界”的壁垒而避免了环境治理碎片化现象的发生。此外，在应对突发性环境事件中，任务型组织也因其结构的灵活性促进了政府履职方式从控制向引导的转变，“任务型组织的动态能力也就是它的快速反应能力，这种快速反应能力来自于组织工作的暂时性、扁平化的组织结构、组织成员的能动性、组织的跨边界行为、组织学习以及消除等级化制度等方面”。需要注意的是，尽管任务型组织在结构上所呈现的是网络结构，但是，任务型组织还不是真正意义上的以行动者网络为结构基础的合作制组织，任务型组织只是政府为处理特定任务所设立的临时性机构。由于任务型组织在处理特定任务的过程中，呈现出了一系列类似于合作制组织的特征，因而，任务型组织在促进官僚制组织向合作制组织转变的过程中发挥了极其重要的关键性作用。可以相信，随着企业、NGO、社区、公众等多元社会力量的不断成长，适应于环境治理任务型组织的政府间治理网络也将逐渐扩展为适应多元主体合作治理的行动者网络。这是因为，“在许多情况下，多元化的个体参与及管辖权界限的调整更能有效地解决集体行动困境；多元化参与可以在最大限度地利用现有的基础设施的同时，避免边界变化可能产生的负外部性”。也就是说，只有逐步扩大任务型组织与政府间行动网络的主体范围，或者说，只有打破现有官僚体制的封闭性并突破现有行政区划的界限，才能实现区域环境合作治理的良好局面。
我们所提出的建构区域行动者网络，只是一种为了有效应对跨域性环境问题而设想的合作行动体系结构图景，而非有意要对环境问题的治理确立新的治理边界。正如斯科特与戴维斯所论述的，在当前的组织研究领域，关于“组织边界”的争论一直是理论研究的焦点，但是可以预见的是“允许更多的灵活性，而不是坚持固定边界的想法”。我们认为，对“组织边界”的刻意强调属于“控制论”范畴，该理论将组织视为封闭化的体系，并以对组织结构和组织边界的强调来谋求组织自身的稳定性与秩序性。与此相反，以行动者网络为结构基础的合作制组织是一个平等开放的合作行动体系，由于位于每一个节点上的治理主体是平等的行动者关系，因而，合作制组织以对行动过程的重视取代了对组织结构的强调。事实上，对组织行动过程的重视，也是组织“去结构化”“去中心化”与“去控制化”的过程，因为“无论对于一个组织还是民族国家，都必须有着明确的边界才能实施有效的控制。一旦边界变得模糊，就意味着开放性与流动性的增强，以至于控制难以为继。也就是说，所有控制都是封闭系统中的控制，一旦一个系统不再是封闭系统而是开放系统，就不再是可控制的了”。由于“现在宣布‘无边界’组织的到来还为时过早”，因而，为了达到对跨域环境问题的有效治理，我们应在现有的官僚体制下，以城市群、经济圈等区域行动者网络的建构为出发点，在有效组织多元行动者共同应对跨域环境问题的基础上，辐射带动更大区域范围内多元行动者网络联动整合机制的形成。
在由多元行动者共同承担环境治理任务时，“政府机关、局、处和办公室作为直接服务供应者的作用已经越来越不重要了，更为重要的应该是作为一种公共价值的促进者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用”。也就是说，环境治理主体的多元化意味着政府不再是环境治理权力的垄断者，而是环境合作治理体系中的一支引导与促进力量。在环境合作治理模式中，尽管政府的主导性地位还存在，但其所发挥的作用主要是促进环境治理民主性和环境公平、正义的普遍实现。在生态文明建设新时代，作为区域环境治理引导者的各级政府，能否自觉地将自身置于环境合作治理的行动者网络之中，还取决于在以下几个方面所发生的转变：（1）树立人与自然共生共在的理念。工业社会的人类中心主义观念导致人类遭受了巨大的环境灾难，在走向未来的后工业社会的过程中，为了促进人类自身的生存延续，必须用人与自然的共生共在观念替代人类中心主义观念。（2）打破“主客体二分”的治理思维。“主客体二分”的治理思维因排斥了多元社会力量的参与，而导致了环境治理的民主化危机与环境问题的日益严峻，因而，用统一平等的“行动者”称谓，解构不平等的“主—客”体之分，既意味着地方政府之间从“分界而治”走向了合作共治，也意味着政府与社会走向了平等的合作共治。（3）建立“非控制”导向的引导型职能。适应于官僚体制的技术化与制度化环境治理方式，导致政府自身陷入了恶性竞争的“囚徒困境”与“控制化悖论”中。为了有效应对日益严峻的环境问题，政府应坚持非控制的原则，并通过引导型职能模式的充分发挥来促进多元社会力量独立性、自主性与能动性的实现。（4）坚持“他在性”的治理原则。为了最大限度地发挥环境合作治理中每一个行动者的独立性与创造性，政府应坚持道德性与他在性的治理原则，只有在此基础上，环境治理的行动体系才不再具有排他性。
当前环境治理的窘迫在于竞争社会（工业社会）的生产方式与社会治理模式并未发生实质性改变，这源于以官僚制组织为基础的环境协作治理模式所存在的诸多弊端。正如戈德史密斯与艾格斯所言：“传统的等级制政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代需求。靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适应处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。”因而，面对跨域性、外溢性与流动性的环境问题，要求我们所建构的是能够有效组织多元行动者合作共治的合作制组织，以及能够体现多元行动者平等、共在、信任与互惠关系图式的“行动者网络结构”。重塑生态文明建设新时代的社会治理结构，既可以促进政府职能履行方式由控制向引导的转变，也可以促进多元行动者践行共建“生态命运共同体”的历史使命。此外，环境治理结构从“中心—边缘”的线性结构向平等开放的网络结构转型，也将极大地促进公共行政的民主化进程与环境公平、正义在全社会的普遍实现。
本文刊发于《理论与改革》2019年第3期，如需引用，请上中国知网下载原文。
