基于中国特色社会主义进入新时代这一判断，党的十九大站在党和国家事业发展全局的高度，围绕建设什么样的网络、怎样建设网络这一基本问题，明确提出坚定文化自信首先要牢牢掌握意识形态工作领导权，加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间，从而正式提出了网络综合治理体系的建设问题。
这一重大论断充分揭示了网络时代的治理和新时代网络治理体系建设的重要性。2018年4月，习在全国网络安全和信息化工作会议上的重要讲话中强调，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。进一步明确了我国网络综合治理的模式，对网络综合治理提出了新要求，为网络综合治理指明了发展道路。网络综合治理体系的建构，是正确认识和把握社会信息化规律特点，顺应互联网发展趋势，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署；是净化网络空间，形成良好网上舆论氛围，建设清朗健康网络生态的有力举措；是完善网络风险综合治理，维护公民安全尤其是隐私和信息安全，确保社会和谐稳定的有效路径。
一是整体性。网络时代总体结构的异质性客观上要求应从整体上观察、研究和分析网络元素的事物特征和结构差异，从而全面把握网络综合治理体系的各个要素和环节，增强体系构建顶层设计的系统性，通过整体设计和有效整合，构建起全方位、立体化、虚实融合的网络综合治理大格局。
二是关联性。网络综合治理工程本身的系统性和复杂性，使得发现和揭示其构成要素之间的相关性成为预测、分析、研判和构建网络综治体系的关键所在，也就是摆脱狭隘封闭的思维定势，挣脱单一网络空间、主体、手段和方式的传统局限，从而整体考虑、统筹兼顾网络中不同主体的身份阶层、态度价值、思维观念和话语习惯。
三是公共性。公共性是网络综合治理体系的本质属性，因为网络治理本身就是一个公共问题，而网络空间也已成为极为重要的一个公共空间和领域。改革开放后公共权力的分散化和社会权力的扩大化，使人们对于存在于网络空间中的多元文化、法治思维和公共理性更加迫切需求。网络公共性的实现，不仅有利于社会各阶层及时自由地表达利益诉求，也有利于有效监测网络环境、设置传播议题和引导社会舆论。
四是综合性。具体表现为方法上的综合性，即需要运用多学科交叉和多视阈融合的方法对网络问题进行理性解析、理论阐释、舆情研判和舆论引导；工具上的综合性，即需要创新运用实证性数据和可视化方法来揭示和模拟网络综合治理体系的构建与实现过程，实现抽象理论具体化、逻辑推理形象化，增加网络空间思想文化、意识形态的感染力、说服力和认同度；主体上的综合性，即需要政府、市场和社会多元主体协同推进，通过权责分担、职能分工和成果共享，合作构建网络综合治理体系。
内容管理体系是关键核心。在网络空间牢牢掌握意识形态工作主动权，就必须坚持“内容为王”，始终将内容管理放在首位。首先，积极保护合理合法的网络版权主张和诉求，鼓励内容健康、向上向善的网络公共产品不断创造创新，在网络空间中大力弘扬主旋律和正能量；其次，严格规范网络登载、出版和播出行为，对违法违规的坚决予以处罚和惩治，从严从紧限制处于法律法规模糊地带的阴暗和负面内容；再次，敏锐捕捉网络思潮的风向，及时准确研判意识形态的发展趋势和舆论态势，不断增强网络治理政策制定和调整的预判性、科学性与合理性；最后，直面新时代条件下网络实践中出现的新挑战，紧盯互联网业态发展的新动向，注重加强法律法规建设，健全和完善网络管理的法制体系。
行政管理体系是重要保障。网络空间的互联平权与瞬息万变，与传统行政管理体系注重层级划分、权力等级、条款分割、决策迟缓等固有特点存在着一定的矛盾和冲突。因此，必须遵循网络实践的发展特点与内在规律，加快构建更加专业化、体系化和效率化的新型网络行政管理体系。首先，健全管理体系。目前，国家对网络管理行政体系的顶层设计已经成型，中央网络安全和信息化领导小组牵头管总，国家互联网信息办公室代表国务院具体履行网络监管职能，省级层面基本已对应成立相应机构，市、县层面应加快建立和完善专门的网信部门和网信队伍，确保早日形成上下对口的全国网络管理“一张网”。其次，明确职责分工。着力解决网络案件政出多门、责任不清、推诿扯皮的管理弊病，加快建立管理、协调、鉴定、执法等执行机构多方参与、协同合作的常态化机制，通过更加扁平化的行政管理体系设计，不断提高决策和处置效率。再次，完善监督机制。各级网络管理部门实施网络监管必须坚持依法行政、于法有据、于理应当，通过开展有效监督防止行政不作为和乱作为，杜绝管理的随意性和独断性。
社会自治体系是前提基础。社会自治是指在正式的制度和规则之外，人们同意或符合其利益的非正式治理安排，网络综合治理领域的社会自治主要包括企业自我规制、行业协会自律、社会团体参与和网民公开监督。单纯的行政监管必然会使网络行业失去发展活力，网络环境的清朗有序离不开网络自治力量发挥主导作用，其主要体现为：主体的社会化，即强调依靠社会力量开展网络自治；方式的软性化，即主张在强制性的法律法规之外加强思想道德、职业道德、管理规范、仲裁调解等规章制度的建设；内容的服务化，即实施网络自治的出发点和落脚点在于为社会公众提供更加优质高效的公共服务；目标的平衡化，即维护行业稳定、净化网络环境，同时也要增强行业发展活力。
网络综合治理具有高度的复杂性、综合性与关联性，仅凭政府、市场和社会任何一方都难以实现有效应对，因此必须三方共同参与、协同合作，构建主体多元、手段多样、协调有力、务实管用的现代化网络综合治理机制。
一是全面提升政府的网络空间管理能力。政府处于网络产品的流通环节和下游位置，是网络产品走向社会公众前的最后一道关口。各级政府部门应主动顺应经济社会数字化、网络化和智能化的发展趋势，重点夯实网络安全等基础性法律法规，加快完善社交网络等融合创新领域的行业管理规章制度，密织法律法规和行规制度“两张网”。同时，以传统监管治理模式变革为切入点，推进监管治理手段的数字化、网络化和智能化，构建现代化监管治理大平台，打通跨部门、跨层级、跨区域监管数据流通渠道，促进监管数据无缝实时流动，完善业务协同联动机制，提高运行监测、态势感知、应急响应、在线处置等功能。
二是切实强化企业的网络治理关口责任。企业是网络产品的主要供给者，处于网络产品生产和销售的上游环节，担负着网络治理第一责任人的重要角色。首先，建立健全身份认证等业务管理制度，构建管理运行和安全风控机制，确保平台在制度保障下合规、安全、有效运行。其次，结合网络平台具有的全天候运行、动态变化、影响迅速等特点，配备与其用户规模相适应的管理资源，不断提升平台业务实施治理能力，构建用户动态管理机制，加强业务实时监督，完善用户日志管理，提高业务事中阻断和事后溯源能力。再次，着力加强制度、技术、人员等全方位安全保障体系建设，切实提升平台在复杂网络访问下的安全保障能力。建立健全入侵监测等安全防护措施，完善网络、主机、系统、平台等各个对象安全保障措施，构建数据全链条信息安全防护机制。
三是不断完善社会的网络领域监督机制。以各类网络平台为载体，及时补充和完善群众举报等社会监督平台功能，推进其与网监部门互联互通，完善跨部门、跨层级、跨区域协同执法机制，提高对网络造谣等违法犯罪行为的在线监督、举报和查处能力，进一步构建适应网络行为特征、畅通无阻的网络监督渠道。将媒体监督作为社会监督的重要力量，鼓励和支持其对网络平台造谣生事等行为进行揭露报道，通过扩大事件影响和深挖事件幕后本质，倒逼事件问题加速解决、监督企业诚信经营。
四是加快提高网民的网络行为自律意识。消除“网络空间就是法外之地”的错误观念，加强网络空间规章制度和法律法规的教育和学习，使网民自觉网络空间谣言等违法犯罪活动，自觉做遵纪守法好公民。加快提高公民网络素养，多措并举推进网络诚信体系建设，弘扬不跟风、不盲从的网络精神，支持公民敢于发声、善于发声、巧于发声，增强其对网络行为的鉴别和判断能力。大力弘扬时代主旋律，主动传播、彰显和点赞正能量，使其充满网络空间，真正成为网络的立身之本和推动社会和谐进步的强大动力。
五是提高手段集成能力与综合施策效能。增强经济制裁能力，加强对违法企业的惩治力度，将处罚力度与企业经营收入规模、银行信贷、企业信用等要素挂钩，提高违法成本；增强法律保障能力，加快建设网络空间运行法律法规体系，坚持依法治网、依法办网、依法上网，使网络空间行为做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究；增强技术支撑能力，适应时空观变化、网络化运行、社会化协同对行政执法带来的新挑战，加快构建数字化、网络化和智能化综合治理监管大平台建设，强化与社会网络大平台的互联互通，不断提升网络综合治理技术保障能力。
【本文作者分别为西安交通大学公共政策与管理学院教授，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生】
